Quando falamos sobre emendas parlamentares, estamos discutindo uma parte significativa da dinâmica orçamentária no Brasil. Desde 2015, com a introdução das emendas impositivas, o papel dos parlamentares na alocação de recursos do orçamento federal ganhou uma importância sem precedentes. Mas o que isso significa para a execução das políticas públicas e a eficiência na prestação de serviços? Vamos explorar esse tema, entendendo as implicações e desafios que surgem com esse modelo.
O QUE SÃO EMENDAS PARLAMENTARES?
Emendas parlamentares são propostas de alteração do orçamento feitas pelos deputados e senadores. Elas podem ser individuais, de comissão ou de bancada e visam direcionar recursos para projetos e áreas específicas. Desde 2015, com a implementação das emendas impositivas, o Executivo é obrigado a executar essas emendas, o que significa que o dinheiro destinado por elas não está mais sujeito à discricionariedade do governo.
Esse modelo de emendas impositivas, que foi uma mudança significativa na gestão do orçamento, levou a um aumento substancial no poder dos parlamentares sobre os recursos federais. Em 2024, por exemplo, o montante alocado por meio dessas emendas chega a R$ 49,2 bilhões. Isso representa cerca de um quarto do total dos gastos não obrigatórios da União. Mas será que essa mudança está contribuindo para uma gestão mais eficiente dos recursos?
O IMPACTO NA EXECUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), Cléo Manhas, aponta um problema fundamental: as emendas impositivas não estão previstas no Plano Plurianual (PPA). O PPA é o documento que orienta as prioridades e metas do governo, e a inclusão de recursos significativos fora desse plano enfraquece o planejamento estratégico do Executivo. Como Manhas explica: “No PPA, o governo coloca suas promessas de campanha. Aí vem os parlamentares que têm um recurso enorme e mandam a seu bel prazer para onde eles quiserem. Com isso, a lógica da programação e do planejamento fica em segundo plano.”
A DESAFIO DA TRANSPARÊNCIA E EFICIÊNCIA
A crítica central ao modelo das emendas impositivas é a falta de transparência e a redução da eficiência na execução das políticas públicas. O Legislativo, embora tenha um papel crucial na formulação e aprovação do orçamento, não possui a estrutura necessária para a execução eficaz de políticas. Manhas destaca que “o Poder Legislativo não tem estrutura e não foi feito para executar. Os órgãos de pesquisa são todos ligados ao Executivo.”
Essa falta de estrutura pode levar a uma execução menos eficiente, pois os recursos alocados pelos parlamentares muitas vezes não são acompanhados com o mesmo rigor que os fundos geridos diretamente pelo Executivo. A consequência disso é uma potencial diminuição na qualidade dos serviços públicos oferecidos à população.
A COMPARAÇÃO INTERNACIONAL
Um estudo realizado pelo doutor em economia Marcos Mendes, publicado em 2022, revela que a parte do orçamento controlada pelo Legislativo no Brasil é desproporcionalmente alta em comparação com outros países. Mendes observou que no Brasil, 24% da despesa primária discricionária é alterada pelo parlamento, um valor 20 vezes maior do que a média dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Em outros países, como Estados Unidos e Eslováquia, a influência do Legislativo é muito menor, o que sugere que o Brasil adota um modelo bastante único e, possivelmente, problemático.
EMENDAS PIX E O ORÇAMENTO SECRETO
Outro ponto controverso são as chamadas emendas Pix, também conhecidas como orçamento secreto. Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal (STF) considerou inconstitucionais as emendas de relator, que permitiam a alocação de recursos sem a devida transparência. No entanto, a Procuradoria-Geral da República (PGR) aponta que essas práticas ainda persistem através das emendas especiais. Cléo Manhas aponta que “o recurso entra no caixa único da prefeitura e a gente não sabe mais o que foi feito desse recurso.”
A falta de rastreabilidade e transparência desses recursos é um problema sério, pois impede o acompanhamento efetivo de como e onde os fundos são aplicados, abrindo espaço para a má gestão e corrupção.
A REAÇÃO DO LEGISLATIVO
Os parlamentares, por sua vez, têm se defendido das críticas. O presidente da Câmara, Arthur Lira, argumenta que “o Orçamento não é do Executivo. O Orçamento é votado pelo Congresso, por isso é lei.” Para ele, a aprovação do orçamento pelo Congresso é uma validação essencial, e as emendas parlamentares são uma forma legítima de participação no processo orçamentário.
O senador Rodrigo Pacheco, por outro lado, reconhece que há desafios na execução das emendas, mas defende que ajustes podem melhorar a transparência e eficiência, sem inviabilizar o modelo atual. Ele afirma que “as emendas individuais, de bancada e de comissão são instrumentos legais e legítimos de participação orçamentária pelo poder Legislativo, mas devem sofrer ajustes para se buscar o máximo possível de transparência, rastreabilidade e eficiência no gasto público.”
O FUTURO DAS EMENDAS PARLAMENTARES
O debate sobre as emendas parlamentares e sua eficácia continua a evoluir. A recente suspensão das emendas pelo STF e a necessidade de acordos entre os Poderes para ajustar a execução dos recursos demonstram a complexidade do tema. A busca por maior transparência e eficiência é um ponto de consenso, mas a implementação de reformas que preservem a participação parlamentar e melhorem a gestão dos recursos será crucial para garantir a eficácia das políticas públicas.
Enquanto isso, a sociedade continua a acompanhar de perto como esses recursos são utilizados e a avaliar se as mudanças propostas realmente contribuem para uma gestão mais transparente e eficiente do orçamento público.
